一、背景或依据

当前县委县政府在推动城市更新工作中，面临巨大的投资压力。一方面，由于白沙县政府财政仍然是城市更新行动中最主要的资金来源，社会经营主体几乎没有参与，按照现行财政兜底的整治方法，资金筹集压力巨大，地方债务风险也较大。另一方面，白沙县城市更新项目范围内涉及的建筑大多破败不堪，或闲置废弃，或呈现出乱搭乱建、卫生状况差等情况，亟需拆旧建新，而白沙县经济发展水平不高，内生动力不强，市场需求不足，使得部分土地成本收益倒挂。而城市更新中的“自主改造”模式，有着操作层面则相对更为灵活，政策层面限制较少，可带动社会资本投资积极性等优势。

二、问题

（一）拟改造范围物权人如何达成一致意见。新中国建立后至改革开放以前，白沙县形成了以原公有住房为主导的住宅小区，但由于改革开放后城市住房体制改革的推行，原来的公有住房产生了多元化的所有权类型，此后，陆续出现占主导性的商品住房、保障性住房，导致了房屋产权类型的多元化。并且，在原有公房进行房改之后，由于所有权的转移不完全，常常产生已售公房与未售公房混合共存，再加上房屋买卖交易、遗产继承、产权赠予等情况，使得老旧房屋因多元的产权类型，以及繁杂的所有权主体结构导致责权无法厘清，影响了城市工作的推进和长效管理制度的建立。此外，白沙县目前许多小区往往因项目历史遗留问题属于“三无”小区，既无法办理不动产登记，也无法成立或召开业主大会等，使得启动改造工作更加困难。除外部因素外，物权人内部也存在无法协调的事项，物权人之间出资方式及比例不同、利益分配不均、改造想法不一等原因，即使满足表决条件，也无法形成一致决议，即使人数满足政策要求，剩余未表决或明确表示不同意的部分人员有极大可能在后续搬迁过程中成为钉子户。

（二）转让产权产生的税费、土地使用年限、资金监管等问题需出台相关的配套政策。民事主体间不动产的转让需要缴纳包括增值税、印花税、契税等税费在内的各项费用，如未明确规定可减免，对于社会资本方而言，向物权人交付“安置房”本身也是一种销售行为，同样面临高额税负，该种方式势必会对项目经济平衡测算造成影响。此外，对于转让后的土地年限问题，系按照规划用途重新核算使用年限，还是按照剩余年限继续计算亦会对经济测算及土地出让金标准造成影响。而物权转移后的不动产，社会资本方作为合法登记人，亦需要由物权人和政府方做好资产监管，避免社会资本方存在恶意抵押、担保的行为。需确保在社会资本方破产的情况下，做好物权人的财产权益保障。

（三）政策仍需进一步完善。为规避税费问题，也可探索通过注销产权方式实施。但该种方式最大问题在于，注销后的土地系政府所有，土地原则上应根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定进行划拨或出让。对于安置房屋而言，可采取划拨方式进行供应，但该种方式势必会引起物权人对土地性质的怀疑，致使物权人认为改造后房屋价格贬值进而引发社会矛盾；对于增加容积率后的经营性用地，海口市并未规定可采取协议出让方式供应，必须采取公开出让方式供应，未加限制的情况下则存在流拍的风险。

三、建议

（一）出台自主改造相关配套文件。因改造范围内物权人对现有政策的不熟悉，政府及职能部门权力边界不清晰，社会资本方无明确程序依据实施，致使现阶段自主改造模式无法形成统一模式，对各项目无法形成有效借鉴。相较城市更新较为成熟的地区，如深圳、广州、上海、北京等地，均不是单靠一篇条例一份指导意见实施城市更新，普遍是根据在实施项目不断出台配套政策完善地区城市更新过程中暴露的各项问题。所以对于国内其他地区来说，如果想利用好自主改造模式，配套文件或实施细则的出台则成为首要任务。在文件的制定上，各地应结合自身地区和拟实施的项目特点，在自主改造启动条件、操作程序、合作模式、资金来源、补偿标准、权利义务、协议内容、权益分配、纠纷处理、优惠政策等内容为物权人、政府、社会资本提供政策支持。

（二）利用好多渠道融资和资金平衡模式。对于改造资金需求巨大的城市更新项目，若单纯地依靠金融机构融资，无论是融资的可行性还是融资后的资金成本，无疑都是巨大压力。目前各地实操中普遍采取的方式有，政府通过财政补贴、提高容积率及改变土地用途等多种形式参与并与自主出资或市场融资结合，完全市场化运作利用社会资本优势等方式进行融资。

（三）正确引导物权人积极参与改造工作。物权人往往对城市更新改造政策不熟悉，不了解房地产项目开发流程，对于改造项目有自身的理解，而自主改造的前提便是范围内物权人通过表决程序形成一致意见，从而启动改造工作。而目前房地产市场下行，房企不断暴雷，政府公信力降低、权益分配不均等因素，致使物权人对城市更新项目虽有改造意愿，但对改造宣传内容不理解，无法直观感受改造后的景象，参与意愿往往不强，无法形成合力。针对该种情形，往往可采取选取小范围改造意愿强烈的业主推动改造工作。通过与小范围业主反复商议，明确改造内容、权益分配等条件后启动改造工作。同时在改造过程中加大项目宣传，通过直观感受正确引导物权人正确理解城市更新改造工作，完成从“要我改”到“我要改”的思想转变。因自主改造无行政或司法强制力作保障，无论对于物权人、政府方还是社会资本方，应积极发挥自身地位作用，启动纠纷调解机制，妥善化解各方矛盾。针对无法化解矛盾，再适时依据协议约定启动诉讼程序或依据各地政策启动政府征收程序。

县住建局答复：

您的提案精准指出了当前我县城市更新工作中存在的问题，所提建议具有很强的针对性和可操作性，对推进城市更新工作具有重要意义。经认真研究，我局作为主办单位现就提案回复如下：

一、基本情况

（一）牙叉镇城市更新项目（一期）工作情况

我县于2022年7月23日成立白沙黎族自治县城市更新项目指挥部，并于同年启动牙叉镇城市更新项目（一期）城市更新工作，其中牙叉镇城市更新项目（一期）将主城区综合划定为金沙北路片区、粮食路片区、石油路片区、卫生路片区、碧水路片区、金沙西路片区、牙叉中路片区、滨河南路片区、金沙南路片区等九个片区的房屋征收补偿安置工作，拟征收范围涉及土地面积约198.78亩（即132518.06㎡）、房屋建筑面积约89284.57㎡，拟合计征收总面积约22.18万㎡；范围内被征收户数估计约601户。拟征收土地上建筑物根据土地性质和房屋产权归类为：①私宅约86户：建筑面积约1.28万㎡，土地面积约19.20亩；②房改房、集资房与单位公房合计约515户：建筑面积约7.65万㎡，土地面积约179.58亩。目前，我县已发布征收公告并启动 6个片区11个征收工作组的城市更新行动，涉及土地面积约为 114.04亩、房屋总面积约为 30283.67㎡（另附属物 7849㎡），征拆总户数 346户。

（二）城市更新建设项目基本情况

我县已实施建设的城市更新建设工程项目主要为以下五个：

1.方溪安置小区项目

该项目用于城市更新项目房屋征收安置使用，为政府投资建设，项目总投资21554.27万元，用地面积为 13394.53 ㎡（合 20.11 亩），规划建设6栋237套，总建筑面积 38386.11 ㎡，其中地上建筑面积29174.82㎡，地下建筑面积9211.29㎡。2023年2月开工建设，该项目已完工，并于2025年6月3日通过联合验收。

2.白沙县城智慧停车楼项目

该项目用地位于卫生路片区（防疫站），用地面积约 2313.70 ㎡（折合3.47 亩），规划建设一栋地下 1 层地上5 层装配式钢筋混凝土框架结构公共停车楼，为政府投资建设，项目总投资2988.38万元，总建筑面积 7312.67 ㎡，共设机动车位192辆（普通车位148辆、字母车位5辆、充电桩车位39辆）；非机动车位78个。2022年10月开工建设，该项目已完工，并于2025年4月18日通过联合验收。

3.白沙县人民医院扩建项目

该项目位于金沙北路片区（县人民医院），用地面积约12420 ㎡（约合 18.63 亩）。规划建设医技、内科综合楼一栋和急救中心一栋，购置一批医疗及办公设施设备，为政府投资建设，县城投公司为代建单位，项目总投资34776.31万元，总建筑面积约 26150 ㎡。其中医技、内科综合楼建筑面积约 23650 ㎡（地上建筑面积 15450 ㎡，地下建筑面积 8200 ㎡）；急救中心建筑面积约 2500 ㎡。2023年8月时间开工建设，截至目前已累计完成纳统15261万元。目前总工程形象进度96%。

4.白沙县民族中学扩建项目

该项目位于金沙南路片区（民族中学），用地面积约78775.12㎡（约合 118.16亩）。规划对校内现有5栋建筑进行拆除，并新建1栋教学楼、3栋宿舍楼等。该项目为政府投资项目，项目总投资11072.86万元，总建筑面积约43653.07㎡（已建建筑面积为28148.51㎡，新建建筑面积为15504.56㎡），其中1栋教学楼为地上六层地下一层，建筑面积为3512.21㎡；2栋男生宿舍楼为地上六层地下一层，建筑面积为6100.70㎡；1栋女生宿舍楼为地上六层，建筑面积为2463.22㎡；外立面翻新面积为22489.00㎡。截至目前已累计完成纳统6701万元，目前总工程形象进度97%

5.县城污水治理工程项目

该项目为政府投资项目，项目建设内容包括市政排水管道改造工程、市政排水管道混错接改造工程、城区排水渠混错接改造工程、小区排水管道改造及修复工程、市政排水管道缺陷性修复工程、污水提升泵站工程、县城中水回用工程以及附属构筑物工程等，项目总投资16906.79万元，2024年3月开工建设，目前已完成主体工程的80%，预计2026年3月完工。

二、提案建议答复情况

针对您提案中提到的建议，结合我县实际情况答复如下：

（一）完善自主改造配套政策体系

我县已印发实施《白沙黎族自治县城市更新项目房屋征收工作经费取费标准》《白沙黎族自治县牙叉镇城市更新项目（一期）征收补偿安置方案》《白沙黎族自治县城市更新实施指导意见（试行）》（以下简称指导意见）等系列县级城市更新配套文件，其中“指导意见”文件已明确了城市更新的总体要求、主要任务、工作流程及支持措施，为我县城市更新自主改造提供了政策依据。

目前，相关部门均按照《指导意见》要求，有序开展城市更新工作。

（二）拓宽资金筹措渠道，引入社会资本

根据《指导意见》部署，我县明确以政府为主导，鼓励通过市场化方式引入社会资本参与城市更新。具体方式包括：通过招商引资形式、闲置土地招拍挂、发行地方债券等形式，择优选择信誉良好、融资能力强、经验丰富的社会投资人，组建项目公司并签订合作协议，明确改造内容、资金支付、利益回报等核心事项。在财政补贴、提供容积率、改变土地用途、招商引资等方面，部门职责分配中，县财政局承担了至关重要的任务，即确保我县城市更新项目中征收补偿资金、综合工作经费等各项资金的顺利到位和落实；县资规局则负责制定和编制城市更新片区以及安置地块的控制性详细规划，为城市更新项目提供必要的规划指标和其他相关材料，负责调整土地用途等；发改、招商部门，负责招商引资，引进优秀的社会投资人，共同参与我县城市更新建设等。

（三）强化宣传引导，推动物权人主动参与

为提升群众对自主改造的认知度和参与度，我县通过多渠道、全方位开展宣传引导工作：一是公开透明释放政策信息。依托我县政府官网、官方公众号及社区、乡镇公告栏等平台，及时、准确发布城市更新政策法规、项目进展及工作动态；本局通过官方公众号定期发布与城市更新改造项目相关的公告及实施方案等系列资讯，以确保市民能够及时了解最新的项目进展、政策变动以及相关活动安排。这些信息的发布旨在提高透明度，促进公众参与，同时帮助市民更好地规划自己的生活和工作，以适应城市更新改造带来的变化。二是深入基层开展普法宣传。我局组建专业普法志愿服务队，走进社区、街道、乡村，用通俗易懂的语言讲解城市更新涉及的拆迁补偿、安置保障、权益维护等法律法规及政策条款，重点回应群众关切，提升群众法律意识和参与主动性。

三、下一步工作计划

（一）落实政策保障。我局将继续履行统筹推进白沙黎族自治县城市更新项目的职责，在项目实施过程中落实《白沙黎族自治县城市更新实施指导意见（试行）》中的规划、用地、财政、审批、融资等方面的政策支持，为物权人、政府、社会资本提供清晰的政策指引，确保各项目有章可循。将从政策文件配套现存的问题出发，结合所给文件中城市更新的相关要求和提案建议，从完善配套文件、细化政策条款、优化流程等方面提出改进措施。

（二）健全多元融资及资金平衡机制。进一步落实指导意见中关于融资政策的要求，加大金融支持力度，积极争取政策性资金和金融机构信贷资金。探索设立城市更新专项基金，鼓励行业龙头企业以多种方式参与自主改造，实现项目资金平衡，减轻单纯依靠金融机构融资带来的压力。

（三）加强物权人引导与协调。加大城市更新政策宣传力度，通过多种渠道向物权人普及自主改造相关知识，使其了解房地产项目开发流程和改造后的预期效益。选取改造意愿强烈的小范围业主作为试点，推动改造工作先行先试，通过实际案例展示改造成效，引导物权人完成从“要我改”到“我要改”的思想转变。建立健全纠纷调解机制，妥善化解物权人之间、物权人与社会资本方之间的矛盾，对于无法化解的矛盾，适时依据协议约定启动诉讼程序或按照政策启动政府征收程序。

（四）强化监督管理。加强对自主改造项目的全周期监管，建立健全资金监管机制，确保社会资本方规范使用资金，避免恶意抵押、担保等行为，保障物权人的财产权益。同时，加强对项目实施过程的监督，确保改造工作符合规划要求和相关标准。